XIII FORO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA DEL ISTMO
CENTROAMERICANO, PANAMÁ Y REPÚBLICA DOMINICANA: “GLOBALIZACIÓN, BUEN GOBIERNO Y FUNCIÓN PÚBLICA”
LA CARRERA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL Y AVANCES
DE LA DESCENTRALIZACIÓN EN GUATEMALA
Renzo
Lautaro Rosal*
______________________
* Magíster
y Licenciado en Ciencias Políticas.
Fue Decano de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la
Universidad Rafael Landívar en Guatemala. Columnista del diario Prensa Libre. Docente Universitario en temas de Estado
y Gobierno. Actualmente es el
Subsecretario para la Descentralización, de la Secretaría de Coordinación
Ejecutiva de la Presidencia de la República de Guatemala.
Documento
presentado en el XIII Foro de la Función Pública del Istmo Centroamericano,
Panamá y República Dominicana: “Globalización, Buen Gobierno y Función Pública”,
realizado del 27 al 29 de setiembre del 2006, en Guatemala, República de
Guatemala, y organizado por el Instituto Centroamericano de Administración
Pública, ICAP, y la Oficina Nacional de Servicio Civil, ONSEC, de la Presidencia
de la República de Guatemala.
I.
PRESENTACIÓN
Los procesos de descentralización que han tenido lugar en la región
centroamericana durante los últimos veinte años, se han constituido en punto
central de las agendas gubernamentales y en un reclamo ciudadano que en el
futuro cercano, definirá las grandes prioridades nacionales.
En esa línea se han introducido reformas en los distintos países del
área, que han generado marcos legales que tienen como principal escenario la
administración pública. En esto es
evidente que la principal reforma ha contribuido a ampliar el debate sobre el
traslado de mayores cuotas de poder hacia los gobiernos locales y, en un sentido
más amplio, al proceso de formulación de la política pública local.
Empero, hay que reconocer que aunque se han registrado avances en
descentralización, en lo municipal,
estos dos instrumentos no solamente modernizan los marcos profesionales de la
administración pública, sino que dotan de una nueva etapa los activos sociales
de la administración pública de Guatemala.
No contar con estos instrumentos y el andamiaje legal idóneo, podría
eventualmente generar pérdidas del capital y los activos sociales que mueven la
gestión pública de este país.
Hoy, al amparo de este XIII Congreso del ICAP y ONSEC, se presenta de
manera breve, el proceso de descentralización en Guatemala. Por lo que se destaca que apenas es una
etapa en construcción, que seguramente sentará las bases para un punto de
partida hacia la agenda de consensos, que permita el Estado descentralizado
acorde con el desarrollo para nuestros pueblos, en la región
latinoamericana.
II.
CONTEXTO DE LA
DESCENTRALIZACIÓN
Guatemala ha sido escenario de cambios que han modificado el
comportamiento del Estado y el gobierno mediante procesos denominados de
modernización y reforma de la administración pública, y que han conllevado en
última instancia a la revisión y la amplificación en debates políticos sobre el
rol del Estado, el gobierno y la sociedad.
Más allá de la polémica, los gobiernos que se suceden en la década de los
noventas en nuestro país, se orientan con mayor énfasis a las tendencias del
mercado; esta nueva etapa introduce reformas que se tradujeron en concepciones
directamente vinculadas a situar la “modernización del Estado y la reforma de la
administración pública”, en línea con la reducción de entes públicos, mediante
procesos de privatización y desincorporación de
instituciones públicas que pasaron a manos de inversionistas
privados.
Contrario a lo que pudiera entenderse en la ola democrática de la región
en esos años, la misma avanzó por derroteros en los que el debate de Estado,
sociedad y gobierno quedó ausente como visiones para configurar un modelo de
largo plazo. La controversia avanzó sobre la estructuración de carácter
administrativo del proceso de la modernización y reforma de la administración
pública. Es en ese contexto en que los gobiernos municipales en la región,
adquieren alta relevancia y debates interminables, tanto por los nuevos roles
que presentan las reformas y que se derivan para el traslado de funciones competenciales al municipio, como también por la ausencia de
una discusión no concluida sobre la
autonomía municipal, dentro de un contexto democrático del Estado.
Es
importante resaltar que el municipio en Guatemala alcanzó en los últimos veinte
años el reconocimiento constitucional, estableciéndose el Régimen Municipal en
el marco Constitucional y la emisión de leyes y códigos municipales que rigen el
marco legal del municipio.
En la actualidad los municipios gozan de autonomía en la que el principal
avance es la elección democrática de sus autoridades municipales, la delegación
constitucional de funciones competenciales, marcos
legales de organización y funcionamiento. Otro adelanto es el financiamiento
municipal, mediante situados constitucionales en el que se otorgan porcentajes
anuales y transferencias de capital.
En un balance del proceso de
descentralización en Guatemala se pueden destacar los siguientes
aspectos:
·
El
avance más importante del proceso de descentralización lo constituye la relativa
autonomía política del gobierno municipal para elegir autoridades
democráticamente, que dista en términos legales de pretender otorgar autonomías
plenas al municipio.
·
El
municipio ha cobrado mayor vigencia en su rol como ente cercano a la sociedad,
con mejores condiciones para anclar capacidades de respuesta ante demandas,
conflictos y oportunidades para el desarrollo territorial.
·
Se
han incorporado nuevas legislaciones que otorgan mayor relevancia al rol del
municipio en los niveles de inversión territorial, al situar desde los marcos
constitucionales, la participación del municipio en los presupuestos nacionales,
como el caso guatemalteco, salvadoreño y costarricense.
·
Los
gobiernos centrales han iniciado la apertura para la discusión de programas
denominados de descentralización, aunque en la práctica son procesos de
desconcentración.
III.
EL CONTEXTO NACIONAL
DE LA DESCENTRALIZACIÓN EN GUATEMALA
El Gobierno de la República de Guatemala reconoce que la concentración en
el Organismo Ejecutivo del poder de decisión, de los recursos y las fuentes de
financiamiento para la formulación y ejecución de las políticas públicas, impide
la eficiente administración, la equitativa distribución de los fondos públicos y
el ejercicio participativo de los gobiernos locales y de la comunidad, y que,
por el contrario, la descentralización y la participación ciudadana en la
gestión del desarrollo, constituyen elementos fundamentales de las estrategias
de reducción de la pobreza y la modernización del Estado.
Diversos estudios caracterizan a Guatemala como un país desigual con
marcadas asimetrías entre los espacios urbanos y rurales, entre hombres y
mujeres, entre los pueblos
indígenas y no indígenas, entre la cantidad de personas que viven en pobreza y
las que viven en opulencia. La inversión pública privilegia a la región
metropolitana y central en perjuicio de las otras regiones, especialmente
aquellas donde habitan los pueblos indígenas, que es donde residen los hombres y
mujeres más excluidos y excluidas, pobres, analfabetos y analfabetas, en
situación de inseguridad alimentaria, y con la menor
atención en cuanto al efectivo goce de los servicios sociales que el Estado
tiene obligación constitucional de proveer de forma universal, especialmente en
salud, educación, vivienda, empleo y seguridad.
Las grandes diferencias en la distribución de la riqueza se traducen en
que un 57% de la población vive en situación de pobreza y un 16% en pobreza
extrema, sobre todo en áreas rurales e indígenas, en donde además confluye el
hecho de que más del 51% de la población general son mujeres, que viven en áreas
rurales y urbano marginales, que muestra un panorama de creciente feminización
de la pobreza, y en cuyos casos es más severa que en otros
grupos.
Por otro lado, los valores más altos de mortalidad infantil se encuentran
entre la población indígena; mientras que la mortalidad materna es la más alta
de Centroamérica y una de las más altas de América Latina. Los valores más altos
de este flagelo corresponden a las poblaciones indígenas, pobres y rurales.
Adicionalmente, Guatemala tiene los índices de desnutrición crónica en menores
de 5 años más altos del continente americano. En el 2002, el 43.3% de la niñez
menor de 3 años, padecía de desnutrición crónica.
En este contexto el Gobierno de la República, asume el proceso de
descentralización como un medio coadyuvante para reducir la pobreza y las
desigualdades sociales, étnicas, de género y geográficas; considera que la
participación y acceso a iguales oportunidades entre mujeres y hombres, con
prioridad en los espacios rurales, son necesarios para un desarrollo sostenido,
así como para construir un país democrático y equitativo.
IV.
VISIONES
CONCEPTUALES
La descentralización es el proceso mediante el cual se transfiere desde
el Organismo Ejecutivo a las municipalidades y demás instituciones del Estado,-
y a las comunidades organizadas legalmente, con participación de las
municipalidades, el poder de decisión, la titularidad de la competencia, las
funciones, los recursos de financiamiento para la aplicación de las políticas
públicas nacionales, a través de la implementación de políticas municipales y
locales, en el marco de la más amplia participación de los ciudadanos y
ciudadanas.
La descentralización es un proceso de carácter político, que demanda la
distribución territorial del poder público entre entidades políticas dotadas de
autonomía y de gobiernos propios elegidos libremente. Por lo tanto, es un
producto de la democratización, y un instrumento político idóneo para la planificación democrática
del desarrollo, la reducción de
la pobreza y la modernización del
Estado.
En consecuencia, conforme el marco constitucional y legal vigente, el
Organismo Ejecutivo promoverá, en primer lugar, la transferencia de funciones,
recursos y toma de decisiones hacia los gobiernos municipales, conservando el
Gobierno Central las funciones normativas y reguladoras; seguirá siendo responsable de la gestión estratégica de
la política de desarrollo, la reforma y modernización de la administración
pública, el establecimiento de normas de calidad para la prestación de servicios
públicos, y la supervisión de su cumplimiento.
El proceso de
descentralización del Organismo Ejecutivo será visible en sus primeros
resultados, en términos de la modernización de los niveles nacional y municipal
de administración de gobierno, por
la vía de una descentralización tecnocrática-administrativa; a mediano y largo plazo se notará el
impacto en la democratización del
Estado y de la sociedad, a través de redistribución del poder y nuevas
relaciones intergubernamentales entre la Administración Nacional y las
municipales, mediante una concertada gestión descentralizada
del territorio, en donde la
participación ciudadana es consustancial y determinante.
1.
Concepto de
desconcentración
Es el traslado de funciones desde un nivel superior a otro inferior de la
misma organización. Es un mecanismo
para acercar la prestación de los servicios a más ciudadanos y ciudadanas, o en
más territorios distintos de la sede territorial de la Administración Central.
El Gobierno Central fortalecerá el nivel departamental de gobierno para
que coordine la prestación eficiente de los servicios desconcentrados, y
articule el nivel nacional con el municipal.
Descentralización
de competencias
La gestión descentralizada del territorio reclama una redefinición de las
competencias de la administración pública que permita, en el contexto del
proceso de descentralización, y la
transferencia de
competencias al nivel municipal de gobierno, bajos criterios de
eficiencia y eficacia en el uso de los recursos públicos.
V.
OBJETIVOS
Y ESTRATEGIA
Objetivo
general
Contribuir a que los y las guatemaltecas eleven sosteniblemente su nivel
de vida, a través de la democratización del Estado y la sociedad, mediante la
gestión territorial descentralizada, como un medio para contribuir a la
reducción de la pobreza por la vía
del desarrollo económico local participativo e inclusivo, en la búsqueda del
bien común.
Con esta política se establece el marco de orientación para el
fortalecimiento de las capacidades reguladoras del Gobierno Central, la
institucionalidad municipal y la transferencia de competencias, recursos y poder
de decisión a las municipalidades, habilitándolas para planificar, financiar y
ejecutar las competencias propias y las atribuidas por descentralización,
tomando en cuenta los ejes transversales de género, pluriculturalidad, y gestión
ambiental.
Objetivos
específicos
Transferir
competencias
Desconcentrar competencias a los departamentos y descentralizarlas a los
gobiernos municipales. La gestión desconcentrada y descentralizada de
competencias se desarrollará en el marco de relaciones de coordinación con las
gobernaciones departamentales y con los gobiernos municipales, para aumentar la eficiencia del Estado
en el cumplimiento de sus fines tendentes al bien común, establecidos en la
Constitución Política de la República de Guatemala.
Con este objetivo se da alta prioridad al impulso de procesos donde los
ministerios sectoriales, en coordinación con los gobiernos municipales, las
autoridades de los pueblos indígenas
y la sociedad civil, definen un
reordenamiento sistemático
del sector público según competencias y atribuciones y se determine,
mediante criterios objetivos, las idóneas para ser desconcentradas y
descentralizadas, bajo criterios de viabilidad política, técnica y
financiera.
De conformidad con lo dispuesto
en la Ley de Idiomas Nacionales, en la prestación descentralizada de
servicios públicos, la población deberá ser informada y atendida en el idioma
propio de cada comunidad lingüística.
Se gestionará una normativa
específica que establezca el mecanismo que
asegure, en caso de incumplimiento del régimen convenido para el
ejercicio de competencias descentralizadas, la recuperación de las mismas por
parte de la entidad del Organismo Ejecutivo
correspondiente.
Modernización
de la administración pública
Fortalecer las capacidades reguladoras del Gobierno Central para
coordinar efectivamente con los gobiernos municipales, y servir mejor a la
población al proveerle servicios sociales universales, mediante una gestión
territorial descentralizada, democrática, transparente y evaluada mediante
auditoría social.
Para alcanzar este objetivo el Gobierno Central realizará esfuerzos
tendentes al mejoramiento de las condiciones marco de la descentralización, a
efecto de fortalecer la base técnico-jurídica e institucional para la
desconcentración de la administración pública, y para el traslado y ejercicio
sostenible de funciones al nivel municipal.
Mejoramiento
de la capacidad de gestión
de
los gobiernos municipales
Fortalecer la institucionalidad y gestión municipal para financiar y
gestionar con eficiencia sus competencias propias; asimismo, para gestionar con
eficiencia las competencias atribuidas por descentralización.
Para obtener este objetivo el Gobierno Central da prioridad a iniciativas
orientadas a la modernización de las finanzas municipales, a efecto que los
gobiernos locales dispongan de capacidades para utilizar de manera eficiente y
eficaz los recursos fiscales propios y transferidos, destinados a satisfacer las
necesidades más sentidas de la población, y para promover el desarrollo
sostenible.
Adicionalmente, el Gobierno Central contribuirá con procesos orientados a
la modernización de la gestión de recursos humanos municipales, de modo que
dispongan de personal altamente calificado y motivado para la prestación de
servicios públicos con orientación
a la ciudadanía.
Fortalecimiento
de las capacidades de la sociedad civil
Promover la efectiva
participación en la gestión pública
para llevar a cabo la planificación democrática del desarrollo, en el
marco de una gestión territorial descentralizada, para que las comunidades
contribuyan efectivamente a que las autoridades electas provean condiciones
apropiadas para la gobernabilidad y desarrollo sostenible en sus jurisdicciones.
La participación ciudadana, en especial de las mujeres y jóvenes
organizados, es vista por el Organismo Ejecutivo como un principio fundamental
de la descentralización de la administración pública, tomando en cuenta que la
transferencia de competencias y recursos desde el Gobierno Central hacia las
instancias de gobierno más cercanas a la población, demanda la participación de la población en la
gestión pública, para consolidar un Estado democrático.
En esta línea, el Organismo Ejecutivo reitera su decisión de continuar
impulsando acciones coordinadas para fortalecer los consejos de desarrollo, para
dotarlos de capacidades técnicas y políticas que mejoren su incidencia en la gestión
pública.
Fomento
del desarrollo económico local y rural
Proveer condiciones idóneas para que en los territorios subnacionales se
genere crecimiento económico, a efecto que sus pobladores aumenten sus ingresos
y puedan contribuir al financiamiento del presupuesto de ingresos propios de sus
gobiernos locales. Para esto es necesario establecer alianzas estratégicas entre
el gobierno y sector privado, en el marco de una diferenciación y explotación de
sus potencialidades geográficas, culturales, étnicas, de género y de recursos
naturales, bajo el principio de cooperación.
Se promoverá el desarrollo rural integral, con perspectivas de género,
intercultural y ambiental, revalorizando los espacios rurales, abordado por el
enfoque territorial y reconociendo su importancia estratégica en la generación
de bienes y servicios, superar las desigualdades de la población rural del país,
y mejorar la calidad de vida de
todos los y las guatemaltecas. El
Organismo Ejecutivo impulsará acciones para fortalecer las capacidades de los
gobiernos municipales como facilitadores de las
condiciones para el fomento de la economía local y rural, a efecto de que la
población mejore sus ingresos para poder mejorar el acceso a los servicios
públicos de calidad.
Las inversiones y programas relacionados con los cinco objetivos
estratégicos anteriores, se orientarán también por la necesidad de fortalecer
las capacidades locales, públicas y privadas, para lograr una gestión del
territorio que tome en cuenta los factores de riesgo y de vulnerabilidad
presentes en el mismo, a la vez que promoverán una adecuada gestión ambiental.
La capacidad de las municipalidades para una efectiva gestión del riesgo es
básica para el desarrollo territorial.
VI. ESTRATEGIA GENERAL DE
IMPLEMENTACIÓN
La Política Nacional de Descentralización, PND, del Organismo Ejecutivo,
con relación al tiempo, implica para su ejecución, un proceso estratégico de
largo, mediano y corto plazo. Debe distinguirse entre la dimensión relacionada
con la profundización de la democracia y la formación de ciudadanía, cuyos
frutos se ven a largo plazo, y la dimensión administrativa que es más propia del
mediano plazo.
En el corto plazo, deben realizarse todas las acciones que resultan
necesarias para fortalecer la capacidad rectora de las entidades del Ejecutivo,
y las capacidades de gestión de las municipalidades, a efecto que mejoren el
ejercicio de sus competencias propias, y se preparen para recibir las que les
sean descentralizadas.
La estrategia de implementación de la política incluye para el corto plazo los procesos siguientes:
1.
Definición
del marco de competencias y atribuciones de la administración pública con
relación al territorio.
2.
Fortalecimiento
del órgano de gobierno responsable de la programación, dirección y supervisión
de ejecución de la descentralización del Organismo Ejecutivo, y de otras
instituciones estatales vinculadas con la
descentralización.
3.
Formulación
y programación de las políticas, planes y programas sectoriales, relacionados
con la desconcentración y la descentralización de competencias y atribuciones, y
sus correspondientes líneas de acción.
4.
Definición
de indicadores para un sistema de monitoreo y evaluación del proceso de
descentralización del Organismo Ejecutivo.
5.
Ejecución
territorial de las competencias y atribuciones por el nivel nacional y municipal
de la administración pública, bajo el principio de coordinación y nuevas
relaciones intergubernamentales, amplia y efectiva participación de la sociedad
civil y del sector privado.
6.
Fomento
de la cooperación
intermunicipal para la gestión
mancomunada de competencias descentralizadas.
7.
La
implementación de la Política Nacional de Descentralización del Organismo
Ejecutivo, de conformidad con las etapas anteriores, se realizará bajo el
principio de concertación de todos los actores involucrados, en función de
utilizar los recursos disponibles para la generación de valor público.
8.
El
Organismo Ejecutivo aportará los recursos necesarios para la implementación de
la presente Política.
9.
El
Organismo Ejecutivo gestionará ante el Congreso de la República la emisión de la
legislación complementaria necesaria para consolidar el proceso de descentralización.
10.
Promover
la provisión de servicios de seguridad, educación, salud, empleo, vivienda con
calidad, especialmente a las poblaciones más vulnerables.
VII.
AVANCES, RESULTADOS, RETOS Y
DESAFÍOS
1.
La
Subsecretaría para la Descentralización:
una respuesta de gobierno a un tema de
Estado
La
Subsecretaría para la descentralización, de la Secretaría de Coordinación
Ejecutiva de la Presidencia de la República, SCEP, es el primer esfuerzo
institucional del gobierno para consolidar la visión de un Estado
descentralizado. Con la
presentación e impulso de la Política Nacional de Descentralización, PND, en el
2005, se dio coherencia a procesos graduales en los que se construye el modelo
sobre la siguiente estrategia:
·
Crear
y fortalecer de forma gradual y creciente la delegación de competencias
(servicios públicos) administrados por los gobiernos
municipales.
·
Reforzar
las capacidades de gestión del municipio.
·
Ampliar
y establecer canales permanentes de comunicación y acuerdos entre el municipio y
el Gobierno Central para emprender el desarrollo territorial, la intervención y
atención de emergencias nacionales.
·
Fortalecimiento
de la gestión institucional y
modernización del Estado, que tienda en el mediano plazo a facilitar procesos en
el marco del desarrollo local, que trascienda hacia escenarios y mercados
internacionales.
·
Abrir
y estimular espacios ciudadanos en los que se construya con base en la
comunicación y pacto social, que tienda a cualificar la función del gobierno y
el Estado en los niveles territoriales, en los diferentes niveles de los
consejos de desarrollo y en espacios nacionales de
diálogo.
2.
Avances
y resultados: octubre 2005 a mayo 2006
·
Construcción de la agenda operativa de la Política Nacional de
Descentralización, PND, integrando equipos profesionales y definiendo agendas
con entidades sectoriales.
· Priorización de treinta y cuatro municipios y cuatro
mancomunidades para el apoyo técnico y construcción de agendas para la
descentralización; estas acciones se complementan con intervenciones en el resto
de municipios de Guatemala.
·
Elaboración y validación de programas de formación en la metodología de
diagnóstico municipal.
· Visibilización y acuerdos institucionales con entidades
ministeriales para el inicio de procesos de descentralización y
desconcentración, entre ellos: la Oficina Nacional de Servicio Civil, ONSEC, la
Contraloría General de Cuentas, Dirección General de Migración, para la emisión
de pasaportes, Departamento de
Tránsito, para la emisión de licencias de conducir a nivel territorial, Policía
Nacional Civil, para la emisión de antecedentes
policiales.
· Firma
de convenios con once mancomunidades de municipios: Mancomunidad de Municipios
Tzolojya “Manctzolojya”; Mancomunidad de Municipios
Kakchiquel Chichoy Atitlán “MANKATITLAN”; Mancomunidad de Municipios para el
Desarrollo Integral del Área Poqomchi MANPOQOM; Mancomunidad de Municipios Frontera del
Norte; Mancomunidad de Alcaldes para el Desarrollo Integral de los Municipios de
la Zona del Polochíc e Izabal; Mancomunidad de Municipalidades de la Cuenca del Río
El Naranjo MANCUERNA; Mancomunidad del Nororiente; Mancomunidad de Desarrollo
Integral de la Cuenca Copan-Ch’orti’; Mancomunidad de
los Municipios de Coatepeque, Flores Costa Cuca y
Colomba Costa Cuca, del Departamento de Quetzaltenango
MANDIMU; Mancomunidad Metrópoli de los Altos; Mancomunidad de Municipios del Sur
Occidente del Departamento de Huehuetenango
MANSOHUE.
· Firma
de convenios con cuatro entidades sectoriales priorizados en la PND. Estos
corresponden a los ministerios de:
°
Ambiente
° Educación
Pública
° Salud
Pública
° Gobernación y Seguridad
Ciudadana
· Firma
de Cartas de Entendimiento con las siguientes
instituciones:
°
Secretaria
Ejecutiva de la Coordinadora para la Reducción de Desastres,
CONRED
° Oficina Nacional de
Servicio Civil, ONSEC
· Firma
de convenios de cooperación con las siguientes instituciones de gobierno:
° Secretaría Presidencial
de la Mujer, SEPREM
° Contraloría General de Cuentas de la Nación, CGCN
° Instituto de Fomento
Municipal, INFOM
° Instituto Nacional de
Administración Pública, INAP
° Asociación Nacional de
Municipalidades, ANAM
° Asociación Guatemalteca
de Alcaldes y Autoridades Indígenas, AGAAI
° Consejo Nacional de
Áreas Protegidas, CONAP
·
Reactivación de la agenda del Programa “Descentralización y
Fortalecimiento Municipal” y del Proyecto “Fortalecimiento de la Sociedad Civil
en Guatemala”, para ejecutar sus componentes en el marco de las prioridades del
Gobierno de Guatemala.
·
Puesta en marcha de la Estrategia de Centros de Gobierno y Servicios
Móviles. El primer Centro de
Gobierno fue inaugurado por el Presidente de la República de Guatemala, Lic.
Oscar Berger Perdomo, el 15 de enero del 2006 en la
ciudad de Flores, Petén, y el segundo el 5 de mayo del 2006, en
la ciudad de Cobán, Alta Verapaz. Estas iniciativas buscan acercar
servicios públicos a los ciudadanos y contribuyentes a nivel
departamental.
·
Establecimiento de la Red Nacional para la Descentralización, RENADE,
instancia de coordinación interinstitucional en la administración pública que
busca visibilizar y potenciar el proceso de
descentralización.
·
Generación de un nuevo espacio de diálogo y política pública con la
Secretaría de la Mujer, SEPREM, para la ejecución de componentes de los
proyectos de la Unión Europea.
·
Instauración de la Mesa de Diálogo permanente con la cooperación
internacional, buscando compartir los esfuerzos de gobierno y ampliar áreas de
intervención en coordinación con la Subsecretaría.
·
Impulso al nuevo marco de coordinación interinstitucional para la
intervención territorial con el Instituto Nacional de Administración Pública,
INAP, quienes asumen la responsabilidad de la formación y capacitación de
funcionarios municipales, y el Instituto de Fomento Municipal, INFOM, para
generar agendas de apoyo técnico a
nivel territorial.
·
Lanzamiento del Consejo Nacional de Desarrollo, el 28 de abril del 2006.
Es en esta instancia en donde se legitima el espacio de acuerdos nacionales
entre gobierno y sociedad civil.
·
Creación del sistema de monitoreo de los porcentajes de inversión de los
Consejos de Desarrollo Sectorial, CODEDES, a nivel nacional, para la creación de
programas de apoyo y asistencia técnica para elevar la inversión en programas,
con prioridad en la agenda social.
·
Construcción de agendas de articulación entre Consejos de Desarrollo
Urbano y Rural y proceso de
descentralización, que busca involucrar a funcionarios territoriales del
Gobierno Central y sociedad civil para visibilizar la
estrategia de fortalecimiento del Gobierno Municipal.
·
Inicio de la ejecución del programa “Manos a la Obra” en treinta
municipios del altiplano Occidental, donde se presentan los mayores índices de
pobreza y efectos del “Huracán Stan”. El mismo busca
restablecer el tejido social y
armonizar agendas ciudadanas para el desarrollo comunitario y local. También pretende ampliar canales de
comunicación con otras dependencias para la atención e intervención coordinada.
·
Reactivación de la Unidad Presidencial para la Resolución de Conflictos,
UPRECO, con atención actual de los siguientes desacuerdos:
° Finalización del
proceso de compensación en el conflicto limítrofe entre Nahualá y Santa Catarina Ixtahuacán.
° Problema limítrofe
entre Ixchiguán y Tajumulco.
° Caso del problema
limítrofe de Los Cimientos.
° Caso de legalización de
tierras en la comunidad Río Bravo, Suchitepéquez.
° Asimismo, UPRECO es
parte de la coordinadora interinstitucional para la atención de asentamientos
precarios.
3.
Perspectivas
de corto plazo: mayo – diciembre 2006
· A
partir de mayo, se ha abierto el marco de agendas Gobierno Central-Gobiernos
Municipales, para la generación de iniciativas para la ampliación de coberturas
de los servicios públicos, la que culminó en agosto mediante la presentación
nacional de las Políticas Sectoriales de Descentralización de los ministerios
de: Ambiente; Salud Pública;
Gobernación y Seguridad Ciudadana; Educación Pública, e
Infraestructura.
· A
partir del 15 de junio del 2006, el Proyecto “Fortalecimiento de la Sociedad
Civil en Guatemala”, de la SCEP, ejecutará programas directamente vinculados a
la sociedad civil, buscando ampliar y consolidar espacios para el acuerdo y
consenso ciudadano y gobiernos Nacional y Municipal.
· A
partir del 1° de julio se inició la ejecución de los grandes contratos del
Programa Descentralización y Fortalecimiento Municipal, en apoyo a los procesos
de descentralización. Los tres primeros se inician en julio y los siguientes
cuatro en agosto del presente año. Los componentes son los
siguientes:
° Logro de una visión
compartida de descentralización.
° Planificación municipal
e intermunicipal.
° Formación y
capacitación en la gestión municipal e intermunicipal.
° Marco normativo y
jurídico de la gestión municipal y territorial del Estado.
° Participación ciudadana
y social de la mujer y los jóvenes.
° Fortalecimiento de ANAM
y AGAAI
° Participación indígena
en la gestión municipal.
4.
Perspectivas
de mediano plazo: enero – diciembre
2007
·
Programa de capacitación a cincuenta y siete municipios sobre mecanismos
para la delegación de competencias del Organismo Ejecutivo a las municipalidades
de Guatemala.
· Plena
ejecución de nueve componentes complementarios del “Programa Descentralización y
Fortalecimiento Municipal” en ciento ochenta y nueve municipios de Guatemala,
que buscan fortalecer la gestión territorial y función pública
local.
· Plena
ejecución de dieciséis componentes complementarios del “Proyecto Fortalecimiento
de la Sociedad Civil de Guatemala” en cuarenta y cinco municipios, orientado a
fortalecer las capacidades y espacios de participación
ciudadana.
·
Fortalecimiento de las capacidades gremiales e interlocución de las
asociaciones de Municipalidades ANAM y AGAAI.
·
Incremento en los niveles de coordinación y construcción de agendas
territoriales para ampliación de servicios públicos entre los gobiernos
municipales y los Ministerios del Organismo Ejecutivo.
5.
Una
visión de gobierno para construir un Estado
descentralizado en el largo plazo
2008-2020
El
Gobierno de Guatemala, a través de la Subsecretaria para la Descentralización de
la SCEP, busca como horizonte hacia el 2020 una visión de Estado en conjunto con
la sociedad y sus instituciones democráticas en los siguientes puntos:
·
Generación
del pacto nacional para definir el modelo de Estado descentralizado para los
siguientes veinte años.
·
Reformas
legales para ampliar la participación del municipio en Guatemala en el
presupuesto nacional, buscando hasta un 30% en los siguientes veinte años y
generando un nuevo modelo de inversiones públicas territoriales para el
desarrollo.
·
Reforzar
la autonomía municipal expresada en la capacidad financiera y visión de
desarrollo territorial para la recaudación financiera
local.
·
Modernizar
los marcos legales de participación que amplíen y profundicen la democracia
local, estableciendo mecanismos de participación y transparencia.
·
Fortalecer
y profundizar el Estado de derecho y la democracia.
VIII.
A
MANERA DE CONCLUSIÓN
LAS PRINCIPALES LIMITACIONES, RETOS Y DESAFÍOS
EN GUATEMALA
·
La
tradición centralista en la región que no reconoce la descentralización como
agenda de Estado hacia la construcción de un modelo de participación
democrática, sino como programas en los que se oferta desde el Gobierno Central
la delegación de competencias en las que prima el poder sectorial, por encima de
la autonomía municipal.
·
Los
partidos políticos y sus dirigentes aún no sitúan la descentralización como
parte de la agenda de largo plazo,
con lo que se puede concluir que no contemplan en su programa de reforma y modernización del Estado
los nuevos modelos de organización y participación ciudadana. Se puede afirmar
que el discurso político cuando avanza en esa línea es más una oferta electoral que no alcanza a formar
parte de las agendas de gobierno.
·
El
debate sobre la autonomía municipal carece del sentido democrático que encarna
el rol del gobierno territorial.
Cada uno avanza sobre aquellos puntos relativos a la ampliación de
espacios democráticos del municipio, se convierte en reivindicación gremial, más
que avances del municipio en su conjunto.
·
El
nivel de negociación política del municipio frente al Gobierno Central no
alcanza grados de debate en la agenda nacional.
·
En
Guatemala las reformas técnico burocráticas parten de entidades sectoriales de
la administración pública, en las que el proceso de descentralización son un
programa o proyecto que no afecta la institucionalización del Estado ni la
administración pública.
·
El
contexto político electoral que vive Guatemala 2007 en el que se realizará la
elección del nuevo gobierno, seguramente, demandará una nueva agenda de
cooperación Gobierno Central-Municipios en materia de consensos y acuerdos
nacionales. En ese panorama,
eventualmente tendría relevancia el apoyo a procesos que tiendan a la
construcción de grandes pactos político-sociales de largo plazo, en línea con la
definición de modelos de Estado y Sociedad; con temáticas que podrían ser
incorporadas en agendas de diálogo cívico y político. Hasta ahora la cooperación
internacional se ha centrado en la crítica del rezago social en Centroamérica,
sin acompañar la búsqueda de grandes acuerdos futuros.
·
La
generación de nuevos espacios de diálogo, y participación de los dirigentes y
líderes políticos que buscan generar debates, en los que se incluya asistencia
técnica y apoyo en capacitación para situar el proceso de modernización del
Estado, y la reforma de la administración pública, como parte de políticas
públicas de largo alcance.
Finalmente, hasta ahora existe con mayor intensidad el discurso de la
descentralización en la región. Pero ello no ha significado mayores espacios y
reformas legales contundentes en línea como un modelo de Estado descentralizado.
Un ejemplo de ello, como en el caso guatemalteco: se reclama un Código
Tributario Municipal que amplié capacidades al Gobierno Municipal para
recaudación y ordenamiento de la política fiscal del municipio; sin embargo, no
se reclama la reforma del Artículo 239 de la Constitución Política, que otorga
con exclusividad al Congreso de la República la política fiscal. Se puede concluir entonces, que ese
contexto ha sido insuficiente. Se hace necesario un cambio efectivo del discurso
y la práctica de la descentralización, y de la adecuada diferenciación del papel
del Gobierno Municipal en la gestión pública territorial,
lo que hasta ahora no ha ocurrido.
Cabe, entonces, preguntarse ¿qué tipo de cambios o qué condiciones
relevantes deben producirse para que la institución municipal produzca un cambio
efectivo en el discurso y en la práctica de la descentralización en
Centroamérica?
Habría que añadir que ese cambio debería expresarse también en las formas
y contenidos de las relaciones entre las diferentes instituciones de gobierno en
el territorio (municipios y Gobierno Central), y la sociedad misma (ciudadanía y
sociedades o comunidades locales), en los espacios, formas e instrumentos en los
que se concreta la participación ciudadana y social.
En ese sentido, cabría identificar algunos elementos sustantivos que
pueden indicarnos la ruta crítica de esos cambios. En primer lugar, y con carácter
fundamental, habría que situar la cuestión de la autonomía municipal, la del
gobierno y de la administración municipal, en un marco de institucionalización
democrática.
Se cree que el apoyo a la reforma de la administración pública debe
apuntar con mayor contundencia hacia situar la descentralización como propuesta
de Estado, y no como programas gubernamentales. Hasta ahora la insistencia de la
cooperación en la región se ha canalizado hacia programas denominados “de
descentralización”, que no es descentralización como tal, sino que fortalece
procesos de delegación de funciones.
Las reformas institucionales y la modernización del Estado es una apuesta
de largo aliento, en la que no
pueden situarse como proyectos de corto plazo con resultados de carácter
estructural. En Centroamérica, la
historia y la cultura tienen un peso importante, por lo que los programas
tendrán que situarse en contextos de mayor alcance y de largo plazo en la
región.
Los esfuerzos en línea con el fortalecimiento y modernización del Estado
y el gobierno, deberán implicar abierta y directamente a los partidos políticos,
fundamentalmente para converger en acuerdos y pactos que constituyan la visión
de largo plazo, en los que la modernización del Estado y la reforma de la
administración pública, formen parte de políticas publicas concertadas y
consensuadas por todos los actores sociales. Los pactos de carácter político
que implique a los diferentes actores de la sociedad, tendrán impacto en los
marcos de la gobernabilidad y el fortalecimiento de la democracia y el Estado de
derecho en Centroamérica.
Apuntar a pactos políticos en los que cada país pueda encontrar y definir
el modelo de Estado al que se aspira en los siguientes veinte o cincuenta años,
en el que la sociedad en su conjunto asuma el compromiso de país.
Finalmente, se debe ampliar el debate al más alto nivel del Estado para
situar y otorgar en definitiva, un marco que brinde las capacidades y autonomía
del municipio en nuestros países, para enfrentar tareas de gobiernos
territoriales que incida en el abatimiento de la pobreza, el desarrollo socio
económico y la gobernabilidad democrática.